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行政复议不予受理的事由认定及申请人程序权益保障

——以孙某某诉北京市某区人民政府行政复议不予受理案为例

  发布时间:2019-04-11 10:22:46


【案情索引】 

    2015 年 12 月 16 日,北京市某区人民政府(以下简称某区政府)收到孙某某邮寄的《行政复议申请书》,复议请求为:一、确认被申请人北京市公安局某区分 局 ( 以下简称某区公安分局 ) 的行政机关负责人在 2015 年 1 月以来原告诉某区公安分局的四个行政诉讼中拒不出庭应诉违法;二、安排原告查阅被申请人某区公 安分局提出的书面答复、提供的证据、法律法规依据和其他有关材料;三、向原告邮寄或由原告当面领取该申请对应的《行政复议决定书》。某区政府审查后认为孙某某之申请不符合行政复议受理条件,于 2015 年 12 月 23 日作出《不予受理决定书》。孙某某不服,遂起诉至北京市第四中级人民法院。 

【裁判过程】 

    法院经审理认为,某区公安分局行政机关负责人不出庭应诉的行为不是行政机关依法履行职责的行为,不属于行政复议的受理范围。孙某某提出要求某区政府安排其查阅相关材料、向其邮寄送达或由其当面领取决定书的请求,属于其在行政复议活动中所享有的权利,亦不属于行政复议受理范围。某区政府认定孙某某申请的行政复议事项不属于行政复议受理范围,并作出不予受理决定,认定事实清楚,适用法律正确。某区政府于 2015 年 12 月 16 日收到孙某某的复议申请,于 2015 年 12 月 23 日作出被诉决定书并向孙某某邮寄送达某区政府在法定期限内作出不予受理的决定符合相关法律规定。 

    2016 年 6 月 12 日,北京市第四中级人民法院作出(2016)京 04 行初 66 号行政判决,驳回孙某某的诉讼请求。原告不服一审判决,于 2016 年 6 月 15 日 提出上诉,请求二审法院撤销一审判决,撤销被诉复议决定,判令某区政府受理其复议申请。该案经北京市高级人民法院二审,于 2016 年 11 月 1 日作出(2016) 京行终 3659 号判决,驳回了上诉人的上诉请求,维持一审判决。 

【判解辨析】 

    本案系当事人因不服行政复议决定而提起的行政诉讼案件,涉及行政复议的受理范围、行政机关负责人出庭应诉行为的性质界定及申请人阅卷权的行使等问题。 

    一、行政复议的受理范围 

    行政复议是我国行政救济制度中最基本、最重要的手段之一,它是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请人的具体行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。 

    行政复议是一种依申请的行政救济行为,只有行政相对人提出复议申请,复议机关才会启动受理、审查等程序。申请行政复议应满足以下几个条件:一是申请人具备申请行政复议的资格条件,即行政复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人;二是有明确的被申请人,即作出具体行政行为侵犯申请人合法权益的行政主体;三是有具体的复议请求和事实根据;四是属于行政复议的受理范围且由受理复议机关管辖;五是复议申请未超过法定期限。申请人提出复议申请后,复议机关视审查情况作出是否受理的决定。 

    受理行政复议申请的前提条件是被申请的行为属于行政行为。所谓行政行为,是指行政主体为实现行政管理和目标,依职权或应申请而实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。结合本案,孙某某申请复议的事项是否属于行政行为,其申请是否符合行政复议受理的条件,是复议机关和司法机关都要首先进行判断的问题。 

    二、行政机关负责人出庭应诉行为的性质界定 

    行政机关负责人出庭应诉制度是我国行政诉讼的特有制度,始于我国局部地区为破解行政审判难、执行难的创新举措,对于化解行政矛盾纠纷、树立司法权威、促进行政机关依法行政发挥了较大的作用。 2015 年实施的《行政诉讼法》首次以法律的形式明确了行政机关负责人出庭应诉制度。本案争议的焦点问题之一在于行政机关负责人出庭应诉的行为是否属于行政复议的受理范围。 

    第一,行政机关负责人出庭应诉是行政机关在行政诉讼活动中享有的诉讼权利。诉讼权利是公民、法人或其他组织的一项基本权利,包括起诉、应诉、答辩、 质证等一系列程序性权利,行政机关负责人出庭是行政机关依法享有的应诉权。 

    第二,行政机关负责人出庭应诉与否并不对相对人权利义务产生实际影响。行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的一种形式,行政机关负责人在诉讼中与原告的地位平等,其出庭与否并不会增加作为原告方的行政相对人的权利,亦不会减少对方的义务。相反,负责人不出庭被告反而有可能承担不利的法律后果。 

    第三,行政机关负责人出庭应诉并非行政机关依据法定职权作出的行政行为。实践中,人民法院受理行政诉讼案件后即向行政机关送达《应诉通知书》,行政机关接收后会对案件作出评估并对应诉相关事项作出处理。行政机关对于本单位是否出庭应诉以及派谁出庭,系其依据内部管理程序而做出的行为,不属于依法履行法定职责的行为,不符合行政行为的构成要件。 

    本案中,孙某某要求确认某区公安分局负责人在行政诉讼中不出庭应诉违法。但是行政机关负责人出庭应诉,是行政机关依法参与行政诉讼活动的行为,并非履职行为,更不会对相对人的权利义务产生实际影响。所以,该行为不属于行政复议的受理范围,亦不为《行政复议法》所调整。 

    三、行政复议申请人程序性权利的界定与保障 

    行政复议的目的是维护行政相对人的合法权益、促进行政机关依法行政。为了更好地保护行政复议申请人的实体权益,法律赋予申请人在复议程序中阅卷的权利,即申请人可以查阅被申请人提交的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。关于阅卷权有几个问题需要明确: 

    第一,阅卷是确保行政复议申请人知情权的重要方面,体现了行政复议公开、公证、便民的原则。我国行政复议制度一般采用书面审查的方式,只有申请人明确要求或复议机关认为有必要的情况下才会听取各方当事人的意见。 

    第二,阅卷权是行政复议申请人在行政复议过程中享有的法定权利。申请人提出复议申请后,行政复议机关并不是立即受理,而是要在收到申请五日内对申请事项进行严格审查。在复议机关审查期间,申请人的阅卷权等程序性权利实际上处于一种待定状态,该项权利是否能够实现取决于其复议申请是否能被受理。 

    第三,申请人在行政复议期间享有的程序性权利与行政复议申请事项应作区分,复议机关应当引导申请人明确、规范申请事项,保障申请人的程序和实体权利。复议程序中,申请人申请查阅被申请人提交的答复材料等文件是其在行政复议期间依法获取信息、保障自身合法权益的应有权利,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关一般不得拒绝。上述权利主张属于复议期间申请人当然享有的程序性权利,这与具体案件中行政复议的申请事项并不是一回事。 

    结合本案,原告孙某某提出的第二项和第三项复议请求,并非可以申请行政复议的事项,而是其在复议期间作为申请人依法享有的程序性权利。 

    结语:案例背后的反思 

    本案案情相对简单,法律关系清晰明了,但却可以给我们带来一些思考。在收到行政复议申请之后,复议机关首先应对申请人的申请内容进行审查,对于属于复议申请事项的,应指导申请人规范其申请的表述和形式,明确被申请的对象和事实依据,力求达到一事一申请,一案一复议的理想状态,减少不必要的麻烦。对于申请人提出的不属于行政复议申请事项的主张,应视情况予以解释说明并妥善处理。如该复议申请已被受理,但在复议期间申请人类似阅卷权之类的程序性权利没有得到保护,申请人可就该项权利单独提起行政诉讼,指控复议机关在复议程序存在违法失职。行政机关能否妥善应对相对人的各种主张,既关系到自己在诉讼中的地位,又会影响到申请人的切身利益。合法合规的处理,妥善巧妙的应对,不仅可以提高行政机关依法行政的水平,同时也会为下一步有可能出现的行政诉讼扫清障碍、简化矛盾。 

    行政审判的职能在于纠正违法的行政行为 , 调整失衡的行政法律关系 , 监督各级行政机关合法合理的行使权力、履行职能,从而为处于相对弱势的行政相对人提供保护,为社会整体法治环境的维护提供保障。法院的职能限于审判,司法的作用重在监督。行政机关可以把问题推给法院,但法院无法绕过政府去僭位行权。最终还是要通过法院生效的裁判,督促政府改善自己的施政。道理其实并不复杂,授人玫瑰,手有余香;与人方便,就是自己方便。行政机关依法行政能力的提高,是全面建设法治政府,实现国家治理能力和治理水平现代化的重要一环。依法行政,离不开行政机关遵章守法,更需要执法者付出真诚与智慧;依法治国,行政依法是根本和前提,以此为基石执法与司法才能有效配合,良性互动。案件虽小,但带给 我们的启迪与反思却可以很多。

文章出处:《铁路与法》2019年第1期总第80期    


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